Doubler son budget communal est désormais possible pour les petites communes rurales. Et comment? Avec un projet agrivoltaïque ou photovoltaïque d'une dimension raisonnable. Pas besoin d'un projet démesuré comme celui de Cestas, ou équivalent : les revenus liés au foncier d'un projet de taille moyenne constituent une source de revenus qui peuvent totalement changer la vie de la commune.
Depuis 2021 et la Loi portant Lutte contre le dérèglement climatique, les communes et les intercommunalités peuvent : « aménager, exploiter, faire aménager et faire exploiter […] toute nouvelle installation hydroélectrique, toute nouvelle installation utilisant les autres énergies renouvelables ». Une opportunité à saisir pour un maire qui souhaite redynamiser son économie et attirer de nouveaux administrés.
Les collectivités sont appelées à jouer un rôle crucial dans la transition énergétique.
En effet, celle-ci est avant tout une affaire de « terrains disponibles », de foncier, de terres, de parcelles cadastrales... De ce fait, la production d’énergie se rapproche des lieux de vies et se diversifie. Pour savoir à quel point, consultez notre article sur la production d'énergies renouvelables « d'origine agricole ».
La décision d'une collectivité de mener un projet photovoltaïque à terme est un moyen de montrer le chemin auprès de sa communauté, de mettre en œuvre une stratégie de développement des énergies renouvelables à l'échelle d'un territoire, et de gagner en autonomie financière vis à vis d'un Etat qui se serre de plus en plus la ceinture.
C'est aussi un risque de voir des levées de boucliers, des recours administratifs, des clans qui se créent au sein même du village entre les « pour » et les « contre », des bagarres pendant les réunions publiques d'information. Nous avons tout vu.
Pour autant, une collectivité doit pouvoir être fière de ses convictions et de ses objectifs, notamment financiers, pourvu qu'elle respecte une certain nombre de règles.
Compte tenu des contraintes et obligations, tenant à leurs statuts particuliers, nous vous expliquons quels sont les points d’attentions et différences à respecter pour un projet mené par une collectivité.
Un projet photovoltaïque, mais sur quel terrain ?
Bien que la même question puisse se poser pour un particulier, les collectivités doivent vérifier trois facteurs essentiels dans le montage d’un projet photovoltaïque :
Domaine public ou domaine privé ?
La collectivité doit vérifier la classification de ses parcelles cadastrales dans son domaine public ou privé. Pour être considéré comme appartenant au domaine public d’une collectivité, un bien doit :
appartenir pleinement à la personne publique (pleine propriété publique),
être affecté à un service public ou à l’usage direct du public,
et avoir fait l’objet d’un aménagement indispensable pour cela.
Les biens qui ne correspondent pas à ces critères font partie du domaine privé de la collectivité.
Suivant la classification du terrain, les règles applicables à son occupation diffèrent. Un foncier classé dans le domaine public d’une collectivité se verra appliquer des règles plus strictes. Cela emporte des conséquences sur la contractualisation de la centrale, avec des contrats différents, et sur la sécurité du projet, notamment en matière de contentieux.
Attention, toute propriété peut passer d’une classification à une autre, à l’exception des qualifications législatives préalables. Si vous souhaitez mener un projet sur un terrain appartenant au domaine public de votre commune, il vous sera possible de le déclasser au sein du domaine privé.
Type de terrain : ses caractéristiques propres
Terre agricole, plan d’eau, terrain dégradé ou, de moindre enjeu foncier, … Beaucoup d'options sont disponibles. Le type de terrain pouvant recevoir un projet photovoltaïque est essentiel car ce choix entraine des conséquences juridiques, organisationnelles et financières déterminantes.
Par exemple : les projets sur terre agricole sont des projets, dans un immense majorité, agrivoltaïques. Cela suppose l’implantation ou le maintien d’une activité agricole sur la terre en synergie avec l’activité photovoltaïque. Pour en savoir plus sur l’agrivoltaïsme, consultez notre article dédié.
Règles applicables aux terrains : l’urbanisme
Qui de mieux qu’une collectivité pour comprendre les contraintes liées à la classification d’une parcelle au PLU ? Les documents d’urbanisme applicables à votre commune, ou le règlement national d’urbanisme (RNU) si elle n’en est pas dotée, sont une variable importante à prendre en compte pour un projet photovoltaïque. PLU, PLUi, Carte communale, … suivant ce que ces documents imposent comme contraintes sur le terrain en question, le projet peut être facilité (zones favorables à l’implantation d’énergies renouvelables), comme pratiquement empêché.
Toujours est-il qu’une collectivité, et surtout les communes, joue un rôle prépondérant dans l’élaboration des documents d'urbanisme. Ainsi, ils peuvent être modifiés pour assurer la capacité du terrain à accueillir un projet photovoltaïque.
Les communes et les départements, par le biais de leurs chambres d’agriculture, ont aussi joué un rôle particulier dans la mise en place de documents d’urbanisme concernant directement les énergies renouvelables :
Les communes en déterminant des ZAER (zone d’accélération des énergies renouvelables)
Et les départements en participant à la délimitation des zones favorables au sein des documents-cadres pour l’implantation d’installations d’énergies renouvelables sur des terres agricoles.
La disponibilité d'un terrain est une condition indispensable, mais non suffisante. Encore faut il déterminer la faisabilité d'un projet photovoltaïque ou agrivoltaïque. Solaire Conseil est là pour vous accompagner dans la démarche.
Quelle procédure de mise en concurrence ?
La mise en place d’une procédure de mise en concurrence n’est pas toujours une obligation pour la collectivité :
Pour le foncier situé sur le domaine public, en principe la mise en concurrence est obligatoire, quand bien même un développeur manifeste spontanément son intérêt pour l’occupation du terrain en question.
En revanche, pour le domaine privé, il n’existe pas d’obligation de mise en concurrence prévue par le droit de la commande publique. Pour autant, nous vous conseillons de recourir à une procédure de mise en concurrence pour plusieurs raisons :
La mise en concurrence permet une amélioration des offres financières des développeurs
La mise en concurrence améliore la qualité financière des offres en incitant les entreprises à proposer des prix compétitifs tout en optimisant leurs coûts. En situation de concurrence, chaque développeur cherche à remporter le marché en proposant des offres plus attractives que ses rivaux. Cela pousse à l'efficacité, à la réduction des marges supplémentaires et à la maîtrise des coûts.
La mise en concurrence créé les conditions d’une exigence sur la qualité des projets
La mise en concurrence améliore la qualité des propositions en incitant les développeurs à se démarquer par des solutions innovantes et de meilleure qualité. Pour gagner face à des concurrents, chaque développeur cherche à proposer un produit ou un service plus performant, mieux adapté aux besoins du client, tout en respectant les critères de qualité. Cela encourage une amélioration continue et pousse les développeurs à innover, à personnaliser leurs offres et à garantir un niveau élevé de satisfaction. Résultat : la collectivité bénéficie d'une proposition plus qualitative.
La mise en concurrence sécurise juridiquement le projet
Si, pour le domaine privé, la mise en concurrence n’est pas obligatoire par principe, le fondement juridique de cette liberté n’est pas assez protecteur. Le principal risque encouru est contentieux. Les hésitations du juge français au regard du droit européen font peser un risque sur la sécurité juridique de la procédure de passation du contrat, qu’il est nécessaire de prendre en compte. La Cour de Justice de l’Union Européenne estime d’ailleurs que les procédures de mise en concurrence sont obligatoires également pour les biens classés dans le domaine privé (14 juill. 2016, aff. C-458/14, Promoimpresa Srl). Si le juge français n’a pas encore transposé cette jurisprudence, il n’est pas certain qu’il maintienne cette ligne.
Avant de lancer une procédure de mise en concurrence, plusieurs éléments sont à savoir : éligibilité du terrain, marge de manœuvre dans la négociation, savoir démêler les opportunités des arnaques, ... Nous vous expliquons tout ici.
Mais quelles sont les procédures de mise en concurrence possibles ?
L’appel à manifestation d’intérêt (spontané) : procédure en amont du projet, permettant d’en dessiner les contours, et pouvant aboutir à la sélection d’un développeur sur la base du cahier des charges.
L’appel d’offre : procédure lorsque le projet est bien défini, permettant la sélection formelle d’un développeur selon les critères fixés dans le cahier des charges. Attention : recourir à un appel d’offre peut signifier avoir un projet potentiellement suffisamment défini pour que le contrat soit requalifiable en contrat de la commande publique (concession de travaux, …). La requalification du contrat par un juge lui ferait perdre une bonne partie des garanties qu'il inclut. Or, ce sont ces garanties qu'imposent les banques aux développeurs pour financer leurs projets.
La requalification mettrait donc en péril toute la structure de financement projet, et donc le projet lui-même.
Le dialogue compétitif : vise à permettre à la collectivité de discuter avec des candidats présélectionnés, afin de définir la meilleure solution pour un projet complexe. Le dialogue en question permet de définir les contours du projet avant que les développeurs soumettent leurs propositions.
En matière photovoltaïque, la procédure la plus utilisée est la procédure d’appel à manifestation d’intérêt, car elle permet une grande liberté dans la sélection du candidat tout en sécurisant juridiquement la procédure de passation du contrat.
Quel type de convention signer avec un développeur ?
Certains outils juridiques s’offrent aux collectivités pour contractualiser une installation photovoltaïque. Les plus classiques :
Le Bail Emphytéotique (BE) : contrat le plus classique entre un développeur et un propriétaire foncier, le bail emphytéotique est aussi celui qui offre le plus de liberté. D’une durée minimale de 18 ans et maximale de 99 ans, le bail emphytéotique ne peut que concerner les biens du domaine privé de la collectivité car il modifie les droits réels sur le terrain, objet du contrat. Ce bail est très protecteur pour le propriétaire concernant les potentielles dégradations qui pourraient être commises sur les parcelles concernées, et également très protecteur du preneur en termes de marges de manœuvre. Découvrez dans notre article dédié toutes les caractéristiques du bail emphytéotique, les enjeux et les risques pour les propriétaires.
Le Bail A Construction (BAC) : Similaire en de nombreux points au bail emphytéotique, le bail à construction contient néanmoins en son sein l’obligation pour le preneur (développeur photovoltaïque) d’édifier les constructions prévues. Pourtant, choisir un bail à construction revient surtout à s’exposer à un plus grand risque de requalification du contrat, car la jurisprudence administrative n’estime pas que les centrales photovoltaïques entrent dans la définition des « constructions » (CAA Nantes, 23 octobre 2015, Photosol, n°14NT00587). Cette requalification peut faire perdre un bon nombre de sécurités au bailleur, comme au preneur.
Deux autres outils spécifiques sont à dispositions des collectivités, et à elles seules, en tant que personnes publiques.
Régis par le droit des contrats administratifs, ces outils comportent des clauses exorbitantes du droit commun. Une clause exorbitante de droit est commun est une clause qui fait bénéficier à la personne publique des prérogatives ou met à la charge du cocontractant de la personne publique des obligations que l'on ne voit pas dans un contrat de droit privé équilibré. Ces clauses ont pour but de donner les moyens à la personne publique partie au contrat de satisfaire l'intérêt général avant tout. Voici deux types de contrats applicables au photovoltaïque qui comprennent ce genre de clauses :
Le Bail Emphytéotique Administratif (BEA) : C’est le même contrat que le bail emphytéotique, mais utilisable également sur le domaine public de la commune. Seules deux exceptions le distinguent du bail emphytéotique de droit privé. La première est qu’il doit répondre à une finalité particulière : « la réalisation d’une opération d’intérêt général relevant de la compétence [de la collectivité] » (art. L. 1311-2 du CGCT). En l’occurrence, les projets photovoltaïques sont reconnus comme des opérations d’intérêt général. La seconde est que la personne publique dispose d’un droit de regard et de décision sur les hypothèques constituées sur le droit réel confié au développeur.
L’Autorisation d’Occupation Temporaire du domaine public (AOT) : Contrat ne concernant que le domaine public, l’autorisation d’occupation temporaire du domaine public offre les mêmes garanties que le bail emphytéotique administratif. Seulement, elle peut être directement consentie par les EPCI (communauté de communes, agglomérations, …) sur les biens qui ont été mis à leurs disposition par les communes membres. Sa durée diffère également, ayant une durée maximale de 70 ans mais pas de durée minimale.
Ces deux derniers types de contrats sont peu, voire pas, utilisés. S’ils permettent une sécurisation du projet pour la collectivité, les développeurs ne sont pas favorables aux clauses exorbitantes de droit commun qui peuvent être incluses dans ceux-ci. Néanmoins, opter pour une contractualisation de droit commun n’est pas moins protectrice si elle est bien négociée.
Nous vous accompagnons dans la contractualisation de votre projet : cahier des charges, mise en concurrence, évaluation des offres, négociation, … Chaque point ne doit pas être laissé au hasard et nécessite une expertise précise afin de n’oublier aucun détail.
Combien rapporte un projet photovoltaïque à une collectivité ?
Le revenu perçu par la collectivité est avant tout un loyer en contrepartie de la location de son terrain pour l’installation et l’exploitation d’une centrale photovoltaïque. Ce loyer est très variable, principalement en fonction du projet (photovoltaïque/agrivoltaïque) et de la surface de terres finalement louées.
Pour vous donner une idée de l’étendue de cette fourchette, celle-ci va de 2 000€ par hectare et par an pour les plus petits projets agrivoltaïques jusqu’à 20 000€ par hectare et par an pour les projets sur terrains dégradés (décharges, carrières, plans d’eau, délaissés, …). Pour savoir à quel montant de loyer louer votre terrain, consultez notre article dédié.
Vous pouvez nous contacter pour obtenir une estimation du montant de loyer que vous pourriez obtenir pour la location de votre terre à un développeur photovoltaïque.
L’intérêt pour la collectivité se trouve aussi fiscalement. En effet, les développeurs photovoltaïques sont redevables de la CFE (Cotisation Foncière des Entreprises) et de la CVAE (Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises). Ces cotisations sont perçues par les communes, qui, par ailleurs déterminent le taux de la CFE (ou l’EPCI s’il est compétent).
Leur calcul est le suivant :
CFE = 70% de la valeur locative cadastrale (VLC) x base x taux des collectivités avec abattement de 50% la première année
CVAE = Valeur ajoutée taxable* x Taux de la CVAE**
*Valeur ajoutée taxable = "Produits à retenir – Charges imputables"
**Taux de la CVAE = dépend du chiffre d'affaires hors taxe de l'entreprise. Il varie entre 0% et 0,28% et constitue la part revenant aux collectivités.
Pour la CVAE, par exemple : Pour un projet dont le chiffre d'affaire est de 2,5 millions d'euros annuels, avec une valeur ajoutée taxable de 1 million d'euros.
Calcul du taux d'imposition : 0,094% x (2 500 000 - 500 000) / 2 500 000 = 0,0752%
Calcul du montant CVAE : 1 000 000 x 0,0752% = 75200 €
Le calcul de la CFE n'est pas utile hypothétiquement, car le taux des collectivités est variable. Néanmoins, la somme perçue par la collectivité se situe obligatoirement entre 243 € et 7 533 €.
Solaire Conseil vous aide à anticiper et maximiser les revenus que vous pourriez obtenir pour la location d’un terrain pour y installer une centrale photovoltaïque. Pour en savoir plus, prenez contact avec l'un de nos experts, via notre formulaire, au 09 80 80 10 58 ou en cliquant sur le bouton ci-bas.
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